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第三，政治性是党内法规的本质属性，这一属性决定着党内法规天然具有模糊性特点，因此党内法规无法与国家法律一样以明确性为其制定原则。

只有对于有明确线索，构成违法或涉嫌犯罪的人才能启动调查程序，并根据调查结论做出处理决定。由于可供选择的责任类型有限，必然刺激在实践中通过直接、能动地适用刑法来强化其一般预防功能。

[21]［德］齐佩利乌斯：《德国国家学》，赵宏译，法律出版社2011年版，第126页。《国家监察法》第3条明确规定各级监察委员会对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，并在第15条将公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员纳入到监察范围，由此，对公立高校科研人员如果要启动职务犯罪侦查，必须首先由监察机关管辖进行调查而不是由检察机关适用《刑法》与《刑事诉讼法》进行侦察（后续阶段可以有补充侦查权），但是调查并不必然导向对职务犯罪的追诉：监察机关既调查公职人员的职务违法行为，又调查职务犯罪行为。[12]司法机关办理职务犯罪案件的法律目的比较单一，主要是兼顾惩罚犯罪和保障人权，但这是以解释刑法有关罪名作为前提，必然无法容纳职务违法概念、客观上也绝无通过日常监督分流程序来抑制刑事责任扩张的目标，因此在程序上一条道走到底，以刑事责任追究和刑法适用为中心就成为必然。公共管理性和效力强制性。孙万怀、陈军辉：《套取科研经费不宜认定贪污的另一种理由》，载《上海法学研究集刊》2019年第5卷。

应该说就套取科研经费有关的规范来看，传统上也有单独适用非刑事责任的空间，例如2016年颁布的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第1条规定：贪污数额在1万元以上不满3万元，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第383条第1款规定的其他较重情节，依法判处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金：（二）曾因贪污、受贿、挪用公款受过党纪、行政处分的。[19]同注释[18]，第172页。1988年4月27日，中央军委颁发了《中国人民解放军文职干部暂行条例》，同年国务院、中央军委颁布了《中国人民解放军现役士兵服役条例》(9月23日)，还制定了《关于党的省、***、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》《中共中央办公厅、国务院办公厅关于县以上党和国家机关退(离)休干部经商办企业问题的若干规定》《党员领导干部犯严重官僚主义失职错误党纪处分的暂行规定》《共产党员在涉外活动中违犯纪律党纪处分的暂行规定》《对参与嫖娼、卖淫活动的共产党员及有关责任者党纪处分的暂行规定》。

因此，党内法规制定工作中追求形式上的合理性与内容上的适用性的有机统一是其发展的基本趋势。为此，党的十四届四中全会通过了《关于加强党的建设几个重大问题的决定》(1994年9月28日通过)及此后中组部出台了加强和改进科研院所、个体和私营等非公有制经济组织等领域党的建设工作的指导意见，党的十五届六中全会通过了《关于加强和改进党的作风建设的决定》(2001年9月26日)，党的十六届四中全会通过了《关于加强党的执政能力建设的决定》(2004年9月19日)，党的十七届四中全会通过了《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》(2009年9月18日)等。[37]事实上，这意味着地方党委的党内法规制定主体在范围上有一定扩展。《制定条例》第八条规定编制党内法规制定工作的五年规划和年度计划，并提出逐步构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系的建设目标。

[28]第三阶段是草拟草案，即中央政治局在综合各方面意见的基础上由会议研究并作出对党章进行适当修改的决定，成立起草小组并形成党章修正案。(二)第二阶段：强化党的建设与党内法规制定的制度化、规范化 1990年《暂行条例》(7月31日)出台，标志着党内法规制度建设实现制度化尤其是党内法规制定工作的规范化。

党内法规备案是党内法规制定的事后监督程序，即由制定机关在党内法规正式发布后的特定时间内按照一定程序报送上级机关备案审查，目的是保证党内法规同党章相一致，同党的理论路线方针政策相一致，同国家宪法、法律相一致。(三)第三阶段：党内法规制定开始注重党内法治及其与国家法治建设的协同性 自2012年5月26印发《制定条例》，尤其是党的十八大以来，党内法规制定工作进一步制度化、规范化。(二)形成了较为规范的党内法规制定工作规划和计划的工作程序 党内法规制定工作规划和计划，是党内法规制定主体在其权限范围内按照相应程序对未来一定时期内党内法规制定工作任务和目标的设定和部署。[12]同时，党内法规的备案程序也逐步完善，具体包括报送备案、备案登记、备案通报、目录备查四个阶段。

[35]在党内法规制定主体具体职责及其制定依据方面，张晓燕提出了规范党内法规制定主体制度的要求和解决党内法规制定主体的制定依据问题的五种基本思路，[36]张小帅则提出在制定依据方面应针对不同制定主体采取不同思路的原则。据上可知，该阶段的建章立制工作为改革开放的顺利进行提供了坚实的制度保障和正确的方针、路线、政策，为党内法规制度建设自身的制度化和规范化奠定了基础。[24]就法治性属性及其原则性要求而言，有学者认为必须坚持运用法治思维立规建规，[25]并认为应强化党内法规立法、党内法规内容及其适用和在党内法规执行方面的规范性。在党的十八届七中全会上曾就《中国共产党章程(修正案)》讨论稿所作的说明。

[16]其次，要提高党内法规制度执行力。有学者认为，制定主体与立法主体有相同之处，党内法规制定主体的确定标准可以参照国家法律的立法主体的确定标准。

[38]当然，有研究者已注意到了这种扩展可能带来的问题。[22]就党内法规制定体制而言，有学者提出借鉴国家立法体制，从有权制定党内法规主体和不同名称党内法规的归属权两个维度明确党内法规制定主体及其权限范围，进而完善党内法规制定体制。

其中，前置审核程序是党内法规制定工作的必经环节，该章具体规定了党内法规前置审核的机构、具体内容和处理方式。如同党章一样，当前党内法规的制定基本根据相应位阶都有其基本流程。1987年10月25日至11月1日，党的十三大阐述了社会主义初级阶段理论并提出了党在社会主义初级阶段的基本路线，同年制定《中共中央、国务院关于严格控制党政机关干部出国问题的若干规定》。李国梁梳理了党内法规制定体制的建立和发展过程指出，仍存在备案审查制度不完善、实施评估制度不规范等不足。随后，在1982年9月，党的十二大通过了新的《中国共产党章程》，同年通过《党政机关信访工作暂行条例(草案)》《中共中央关于处理建国前党员脱党期间党籍、党龄问题的几点补充规定》《关于确定建国前干部参加革命工作时间的规定》。第五阶段是中央全会审议草案，即在集中全党智慧的基础上，经过党的十八届七中全会审议通过并准备提交党的十九大审议。

在以此为标志的第二阶段里，党中央更加重视党的自身建设。第二阶段是征求意见，即中央于2017年6月发出通知就党章修改工作向各地区各部门征求意见，各地区各部门通过提交书面报告向中央提出了修改的意见和建议，还有党内老同志、普通党员给党中央有关部门写信，提出修改党章的建议。

[15]同时，在党内法规制定工作中要求坚持目标导向和问题导向，按照规范主体、规范行为、规范监督相统筹，相协调原则，完善以1+4为基本框架的党内法规制度体系。更为重要的是在具体领域也出台了相应党内法规，如在领导和保障司法工作方面出台了具体保障法治建设和司法工作的党内法规《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》(2016年11月30日)、《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》(2015年3月18日)、《保护司法人员依法履行法定职责规定》(2016年7月21日)，等等。

最后是将在此基础上形成的草案和制定说明报送审议机关审议。《中国共产党党内法规选编(2007-2012)》，法律出版社，2014年版。

[26]党内法规的生命在于执行，执行力的强弱不仅取决于执行主体及其监督保障，更为重要的是党内法规自身质量是否过硬，是否具有可操作性，是否适应现实需要。而这些对党内法规制定工作提出了更高要求，更侧重于增强党内法规之间的协同性。改革开放以来，党内法规制定工作取得了丰硕成果，在工作理念、制度体制、程序技术等各层面成就显著。[17]更为重要的一点是要制定党内法规人才发展规划，建设党内法规专门工作队伍、理论研究队伍、后备人才队伍，[18]这就为党内法规工作在理念上、制度上、体制机制上和人才队伍上建立长效机制提供了重要的系统性保障。

第二十四条还规定了党内法规的试行制度，即那些实际工作迫切需要但还不够成熟的党内法规，可先试行，在实践中完善后重新发布。因此，尽管当前形成了党内法规解释的相应机制，仍需根据实际需要进一步规范化。

党内法规制定工作必将实现系统性和协同性的有机统一，价值性与技术性的有机统一，形式合理性和内容实用性的有机统一，以及党内法规工作实践与理论研究的有机结合。由此可知，在开展集中清理工作的同时也逐步建立并健全了定期清理和即时清理机制，实现了党内法规清理工作的规范化。

党内法规解释遵循的基本原则，即要求与党章和党的理论、路线、方针、政策相一致，与宪法、法律相一致，同时兼顾党内法规的稳定性与党的活动的情势性原则。就当前而言，党内法规起草前都会有深入调研这一程序设置并在此基础上组织力量集中草拟初稿，然后广泛征求意见，反复修改和反复征求意见，提交相关部门审议、发布。

这是改革开放后一部非常重要的中央党内法规。立法规划和计划是国家立法的常规做法，党内法规制定工作亦如此。三是党内法规要具体体现党组织的政治性及原则要求。(四)形成了较为完善的党内法规制定流程 随着党内法规制定工作的深入和党内法规制度体系的不断完善，对党内法规制定的质量要求逐渐凸现，正如学者所言，党内法规制定将从数量规模型立规向质量效益型立规转变。

如中共中央办公厅、国务院办公厅作出了《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》(1984年12月3日)、《关于科学技术体制改革的决定》(1985年3月13日)、《关于教育体制改革的决定》(1985年5月27日)、《关于加强党同人民群众联系的决定》(1990年3月12日)等等。[31]党内法规制定体制是指党内法规制定主体的构成及其运行机制和内在关系，涉及有关党内法规制定的决策、规划、起草、审批、发布、备案、清理、评估以及解释、适用、修改、废止等各环节。

党内法规制定工作日趋注重党内法规制度的体系化构建，党的十八届四中全会通过的决定将形成完善的党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，就对党内法治建设和增强党内法规制度的系统性和有效性提出了新的要求，同时要求及时把比较成熟、普遍适用的经验提炼上升为制度，加强党内法规制度建设理论研究和宏观设计，形成定期评估、清理、修订机制，该填充的填充，该链接的链接，该替换的替换，使党内各项法规制度便利管用。[29]第七阶段是发布，即在2017年10月24日的新华网和2017年10月25日的《人民日报》公开发布关于《中国共产党章程(修正案)》的决议，[30]并随后公布正式文本。

如前所述，党内法规制度建设的系统化和规范化要求每一项党内法规的内容和形式、不同党内法规之间的逻辑及其衔接都要协调一致。《制定条例》第四章专门规定了党内法规的审批与发布。